Van de ‘rule of political law’ naar de ‘rule of professional law’

‘Onze rechtsstaat onder druk van globalisatie en devaluatie’

6e Fred Derby Lezing
 gehouden te Paramaribo op 18 mei 2007
Hans R. Lim A Po

Inleiding

1. Het is voor mij een grote eer om dit jaar ëën van de twee Fred Derby lezingen te mogen houden. In de veelheid van zijn maatschappelijke betrokkenheden was sociale rechtvaardigheid  voor  Fred Derby  een belangrijke drijfveer. Sociale rechtvaardigheid stond centraal in zijn vakbondsactiviteiten, zijn politieke loopbaan en, hoewel ik daar niet uit eigen ervaring over kan spreken, mag ik aannemen dat dit ook het geval was in de manier waarop hij zich, als leraar maatschappijwetenschappen van zijn taak kweet. In de laatste jaren van zijn leven heeft Fred,  vanwege omstandigheden waar hij, zoals we allemaal weten, erg onder geleden heeft, zich bedachtzaam maar met hartstocht ingezet voor rechtvaardigheid in de betekenis van herstel van rechtsgevoel. Mijn voordracht vandaag gaat ook over rechtvaardigheid. Ik zal het hebben over de rechtsstaat als waarborg van rechtvaardigheid.
Ik voel me ook vereerd om vandaag deze toespraak te mogen houden omdat mijn mede spreker, Prof. Jan Pronk, reeds vele jaren door mij bewonderd wordt vanwege de gedrevenheid waarmee hij zich inzet voor een rechtvaardigere wereld.     

2. De rechtsstaat, universeel geduid als de ‘rule of law’, is al sinds het einde van de koude oorlog tezamen met democratie de centrale aspiratie van de westerse staatsontwikkeling. Het wezen van de rechtsstaat is de onderworpenheid van de Staat in al zijn geledingen aan het recht en het wezen van de democratie is de mogelijkheid van burgers om invloed uit te oefenen op het bestuur van de Staat.  Aan zowel rechtsstaat als democratie ligt het beginsel van wederkerigheid ten grondslag. Beide dragen bij aan de legitimiteit van het overheidshandelen en de aanspraak die de Staat moet kunnen maken op gehoorzaamheid van zijn burgers.
De rechtsstaat is altijd in beweging. Hij wordt voortdurend beïnvloed door externe en interne factoren. In ons huidig tijdsgewricht is globalisatie een belangrijke externe factor. Het is niet langer mogelijk om met een beroep op soevereiniteit internationale normen buiten het nationale rechtssysteem te houden. Als belangrijke interne factor zie ik een voortschrijdende devaluatie van ons rechtssysteem. Ons rechtssysteem vertoont sinds de onafhankelijkheid in toenemende mate leemten en zwakke plekken die een moderne rechtsstaat misstaan.

3. Het beginsel van de rechtsstaat laat zich vertalen in een aantal praktische regels die het rechtvaardigheidsgehalte van de samenleving moeten waarborgen. In de afgelopen vijftig jaar zijn waarborgen voor de naleving door staten en hun burgers van internationale normen daar nadrukkelijk deel van gaan uitmaken. Ook is de eis van legitimiteit van het optreden van de overheid jegens  burgers  in deze regels versterkt en met meer waarborgen omkleed.
Nadat ik in het eerste deel van mijn betoog een aantal algemene aspecten van de rechtsstaat nader heb toegelicht, zal ik de stand van deze twee ontwikkelingen  in onze rechtsstaat bespreken en de wenselijkheid van intensivering van hun incorporatie in ons rechtssysteem bepleiten. Ik besluit mijn betoog met het noemen van  politieke factoren die deze hervormingen ongunstig kunnen beïnvloeden en met een suggestie voor de wijze waarop niettemin, door capaciteitsversterking de hervormingen kunnen worden gerealiseerd en de kwaliteit van onze rechtsstaat  kan worden verbeterd.

De rechtsstaat

4. Het belang van de rechtsstaat als normatief ideaal van de westerse samenleving is niet betwist. Men is het erover eens dat de rechtsstaat leidt tot een situatie waarin  orde,  vrijheid en tolerantie heersen. Dit belang is groter in multiculturele samenlevingen als de onze, omdat daarin de waarden van de rechtsstaat en de daaruit voortvloeiende gedragsregels, de minimale binding vormen van de bevolkingsgroepen met hun verschillende waardepatronen.
Het wezen van de rechtsstaat is de beheersing van macht. Het gaat in de eerste plaats om een stelsel van waarborgen tegen overheidshandelen. Deze waarborgen zijn verankerd in  een viertal fundamentele beginselen. Het eerste is het legitimiteitsbeginsel: de overheid mag en kan niets als de wetgever daarvoor geen basis biedt. Het tweede is de leer van de Trias Politica, de scheiding van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke machten. Het derde beginsel is de onafhankelijkheid van de rechter en het vierde is de bescherming van mensenrechten. 

5. Hoewel deze beginselen, die vanaf de klassieke liberale rechtsstaat in de negentiende eeuw tot ontwikkeling kwamen, nog dezelfde zijn, is hun praktische uitwerking onder invloed van gewijzigde politieke, economische en sociale opvattingen in de loop der tijd wel veranderd. In feite vergt de rechtsstaat permanente aandacht. Praktische uitwerkingen moeten onder veranderende omstandigheden opnieuw beoordeeld en zonodig aangepast worden.  Deze aanpassingen zullen niet het wezen en de fundamentele beginselen van de rechtsstaat betreffen, maar wel de uitwerking en invulling daarvan in de staatsinrichting en in het rechtssysteem dat uit rechtsregels en rechtsbeslissingen bestaat.

6. In dit licht beschouwd omvat de zorg voor de rechtsstaat niet alleen het toezicht op de naleving ervan, maar ook zijn ontwikkeling. Het toezicht op de naleving berust in de eerste plaats bij de rechter. Maar daarop bestaan institutionele en praktische uitzonderingen.  Eën institutionele uitzondering is, dat in onze geldende staatsinrichting  geen rechter bevoegd is om wetten aan de grondwet te toetsen. De rechter is wel bevoegd om na te gaan of bestuurshandelingen voldoen aan de eisen die de wet daaraan stelt. Maar omdat in de praktijk niet alle bestuurshandelingen  een wettelijke grondslag hebben, kan de rechter ook niet alle bestuurshandelingen in zijn toetsing betrekken. Hieraan ligt de redenering ten grondslag dat de wetgever, die de primaire verantwoordelijkheid draagt voor de ontwikkeling van de rechtsstaat, geschillen over dergelijke bestuurshandelingen kennelijk niet als rechtsgeschillen wenst aan te merken en deze  dus niet aan het oordeel van de rechter wenst te onderwerpen.
Voor de ontwikkeling van de rechtsstaat is vooral de wetgever verantwoordelijk. De wetgever is niet vrij in de wijze waarop hij dit doet. Hij moet de beginselen van de rechtsstaat respecteren. Bovendien ontkomt hij niet aan de invloed van internationale rechtsvorming. Steeds meer verplaatsen activiteiten zich van het nationale naar het internationale speelveld en vooral multilaterale overeenkomsten sorteren vaak onvoorziene effecten op het nationaal rechtssysteem.

7. De regel van de rechtsstaat die deze verwevenheid van het internationale recht en het nationale rechtssysteem bepaalt, is de gehoudenheid van de Staat om haar verplichtingen die voortvloeien uit verdragen en internationale gebruiken en gewoonten, na te leven. Deze gehoudenheid strekt zich niet slechts uit tot verplichtingen die primair gericht zijn op nationale belangen maar ook tot verplichtingen die te maken hebben met versterking van het rechtsstatelijk gehalte van de internationale samenleving.

Naleving van internationale  normen

8. Mijn uiteenzetting over de druk van globalisatie op onze rechtsstaat concentreert zich op de gevolgen van onze toetreding in 1987 tot het Amerikaanse Mensenrechten Verdrag. Mijn focus is  mensenrechten omdat zij mede onder invloed van hun erkenning in internationale verdragen na de Tweede Wereldoorlog, steeds meer in het internationaal recht een centrale positie zijn gaan innemen. Van de twee mensenrechten systemen waar we ons aan hebben onderworpen, het systeem van de Verenigde Naties en het Inter-Amerikaanse systeem is het tweede, vanwege de rechtsprekende functie die daarvan deel uitmaakt, het meest verstrekkende.    

9. De belangrijkste gevolgen voor de wetgever van ons toetreden tot een verdrag zijn enerzijds de verplichting  om niet buiten de grenzen te treden die dit verdrag stelt. Het verdrag beperkt dus de vrijheid van de nationale wetgever, ook van de grondwetgever, om in het nationale rechtssysteem autonoom regels vast te stellen. En anderzijds ontstaat voor de wetgever de positieve verplichting om de nationale wetgeving te wijzigen of aan te vullen teneinde de waarborgen die het verdrag biedt praktisch en effectief te maken.
Toetreding tot een verdrag schept ook  belangrijke bevoegdheden voor  de rechter. De rechter zal de verdragsnormen uiteraard toepassen zodra de wetgever heeft voldaan.aan zijn verplichting om de verdragsbepalingen in nationale wetten te incorporeren. Bovendien mag de rechter vanaf de inwerkingtreding van het verdrag   wetten toetsen aan verdragsbepalingen die hij als zelfwerkende bepalingen kwalificeert. En tenslotte mag de rechter op grond van deze zelfwerkende bepalingen, indien zij geacht worden niet alleen in de verhouding tussen de Staat en zijn burgers, maar ook tussen burgers onderling te gelden, in voorkomende gevallen, daarmede strijdige nationale wetsbepalingen buiten toepassing laten.

10. Suriname heeft zich deze gevolgen van de toetreding tot het Amerikaanse Mensenrechten Verdrag onvoldoende aangetrokken. Dit is trouwens een constatering die opgaat voor vele van de internationale verdragen waartoe Suriname sinds haar onafhankelijkheid is toegetreden. De oorzaak hiervan moet worden gezocht in onze politieke en bestuurscultuur waarin het besef van de verwevenheid van nationale met internationale normen helaas nog niet is doorgebroken. In het verlengde daarvan zijn ook begrip voor de gevolgen van  internationale rechtsvorming op het nationale rechtssysteem en gevoel van betrokkenheid bij de naleving van die normen  nog in belangrijke mate uitgebleven. 

11. Ten aanzien van het Amerikaanse Mensenrechten Verdrag, - maar waarschijnlijk geldt dat ook voor andere multilaterale verdragen -  heeft deze tekortkoming in onze politieke en bestuurscultuur, reeds bij de toetreding zijn tol geëist. Suriname had, met het oog op herstel van  rechtsstaat en democratie na het militaire interregnum  goede reden om in 1987 tot het verdrag toe te treden maar de kennelijke veronderstelling, dat Suriname toen reeds aan de eisen van het verdrag voldeed of tenminste op korte termijn aan die eisen zou kunnen voldoen, bleek achteraf onjuist.
Er is nu een ander beeld ontstaan. Men blijkt zich te hebben verkeken op de verstrekkende betekenis en onmiddellijke gevolgen van een aantal bepalingen van dit verdrag. Voorbeelden daarvan zijn de bepalingen waar inheemsen en marrons grondenrechten aan kunnen ontlenen en de bepalingen die voorschrijven dat er effectieve procesgangen moeten zijn voor burgers die zich over vermeende schendingen van zelfwerkende verdragsbepalingen willen beklagen. Ook de progressieve stijl van rechtsvorming van het Inter-Amerikaanse Mensenrechten Hof, zijn dynamische interpretatiemethode en de smalle marges die dit  Hof aan de nationale wetgever laat om in eigen wetgeving recht te doen aan specifieke maatschappelijke omstandigheden zijn toen niet goed ingeschat.
De effecten van de toetreding zijn dus niet zorgvuldig genoeg in kaart gebracht en de mogelijkheden van voorbehouden en een gefaseerde inwerkingtreding zijn onvoldoende in de besluitvorming tot toetreding betrokken. Als gevolg van deze niet goed verwerkte druk van internationale rechtsvorming op onze rechtsstaat schiet het gehalte van de rechtsstaat er bij in. Beslissingen van het Inter-Amerikaanse Mensenrechten Hof zoals in de Moiwana Case en Rapporten van de Mensenrechten Commissie van de Verenigde Naties over bij voorbeeld langdurige straffeloosheid van misdrijven  gepleegd tijdens het militaire regiem, laten er geen twijfel over bestaan dat er in ons rechtsbestel  leemten zijn die met inachtneming van internationale rechtsnormen en niet op grond van louter politieke overwegingen moeten worden ingevuld. Leemten waarbinnen dus tot nu toe niet de ‘rule of professional law’ maar de ‘rule of political law’  overheerst.

Legitimiteit van bestuurshandelingen

12. Een andere factor, die sinds wij in 1975 onafhankelijk werden, sterk de ontwikkeling van onze rechtsstaat beïnvloedt is de autonome groei van ons rechtssysteem ten opzichte van het Nederlandse waar het op geschoeid is en waarmee het tot dan in concordantie heeft gefunctioneerd. We hebben de gevolgen van deze verzelfstandiging onvoldoende opgevangen en dit heeft tot devaluatie van onze rechtsstaat geleid.

13. Mijn uiteenzetting over deze innerlijke verzwakking van onze rechtsstaat heeft als focus de leemten in ons bestuursrecht.  Onderdelen van ons rechtssysteem zoals het burgerlijk recht, het strafrecht en de procesgangen hebben sinds de onafhankelijkheid te lijden van een gebrek aan onderhoud, maar  hun kern  is onaangetast gebleven. Het bestuursrecht echter, dat de verhouding tussen overheid en burgers regelt, is  nog maar nauwelijks tot ontwikkeling gekomen. Zelfs in de kern is er sprake van leemten  waardoor het bestuur in onvoldoende mate door rechtsnormen wordt geconditioneerd. De regels van de rechtsstaat die hierbij als referentie worden gehanteerd  zijn de eis dat politieke en ambtelijke gezagdragers op alle niveaus, hun bestuurlijke bevoegdheden moeten uitoefenen op een behoorlijke wijze, onbevooroordeeld en voor het doel en binnen de grenzen waarvoor de bevoegdheden aan hen zijn verleend. Bestuurshandelingen moeten bovendien door de onafhankelijke rechter op hun rechtmatigheid kunnen worden getoetst.

14. Centraal in de hedendaagse opvatting over de rol van het bestuursrecht in de rechtsstaat is het besef dat bestuur veel meer omvat dan het uitvoeren van wetten en dat ook bestuurshandelingen die niet als rechtlijnige uitvoering van wetten kunnen worden gekwalificeerd een wettelijke grondslag moeten hebben en niet in wettelijke leemten mogen plaatsvinden. 
De klassieke rechtsstaatidee ging uit van de extreem liberale opvatting dat ontwikkeling van de natie vanzelf voortspruit uit het samenspel van maatschappelijke krachten. Het bestuur zou zo min mogelijk in dit proces moeten interveniëren en zich daarom moeten beperken tot de uitvoering van formele wetten die negatieve waarborgen tegen mogelijke interventies inhouden. In de loop der jaren is men zich gaan realiseren dat dit onjuist is.  De overheid moet niet slechts respect voor de privé-sfeer van haar burgers waarborgen, maar ook de ontwikkeling van de natie bevorderen en de overheid dient zich daarom ook positieve inspanningen te getroosten om het samenspel van maatschappelijke krachten aan te sturen. Deze inspanningen grijpen niet in de vrijheidssfeer van de burger in, maar zij beïnvloeden wel de kansen voor ontplooiing van zijn vrijheden en dus ook zijn maatschappelijk welzijn.

15. Om te voldoen aan het rechtsstatelijk beginsel van legitimiteit mogen ook deze bestuurshandelingen niet in wettelijke leemten plaatsvinden. Het wettelijk systeem moet behalve voor handelingen die burgers bezwaren ook voor handelingen die burgers begunstigen in een  wettelijke grondslag voorzien en daardoor  waarborgen dat het bestuur ook bij het verrichten van deze handelingen rechtsnormen in acht neemt. Tenslotte moet het wettelijk systeem voorzien in een behoorlijke rechtsgang voor toetsing door onafhankelijke rechterlijke instanties van voor burgers zowel bezwarende als begunstigende bestuurshandelingen.

16. Wat is bij ons de situatie? Tot aan de onafhankelijkheid hebben we op grond van het concordantiebeginsel kunnen meeprofiteren van de geboorte en van de vroege ontwikkelingen van het bestuursrecht in Nederland. Deze ontwikkelingen versterkten de rechtsstaat door het systeem van wettelijke regelingen, die het bestuur uitvoert om de vrijheidssfeer van burgers te waarborgen, uit te bouwen en door enkele incidentele wettelijke regelingen die de ontplooiingskansen van burgers vergroten, tot stand te brengen. Bovendien heeft de burgerlijke rechter zich bevoegd geacht om van elke bestuurshandeling die voor de burger een bezwarend karakter heeft omdat zij in diens vrijheidssfeer ingrijpt, te oordelen of die handeling behalve aan de wet ook niet met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm in strijd was.

17. Helaas zijn wij er niet in geslaagd om na 1975 een  bestuursrechtelijk systeem  te ontwikkelen dat als regel ook begunstigende handelingen van het bestuur aan rechtsnormen en rechterlijk toezicht onderwerpt.  Het is in essentie gebleven bij de toen geldende  wettelijke regelingen die het bestuur uitvoert om de vrijheidssfeer van de burger te waarborgen. Wettelijke normering van begunstigende bestuurshandelingen  is als element van het legitimiteitsbeginsel nog geen deel gaan uitmaken van ons bestuursrechtelijk systeem. Als gevolg van deze gebrekkige ontwikkeling vinden begunstigende bestuurshandelingen zoals de verlening van vergunningen, de toewijzing van rechten op domeingrond, de verlening van subsidies en de rekrutering en bevordering van landsdienaren plaats in wettelijke leemten. Niet de ‘rule of professional law’, maar de ‘rule of political law’ beheerst het bestuur in deze leemten.
 
18. Wat betekent dit voor het toezicht van de rechter op de naleving van de rechtsstaat? Op ëën gebied van het bestuursrecht kennen we een speciale bestuursrechter. Dat is het Hof van Justitie als ambtenarenrechter. Voor het overige wordt de enige rechtsbescherming tegen bestuurshandelingen die burgers genieten verleend door de gewone burgerlijke rechter. Deze gaat er van uit dat burgerlijke rechten en verplichtingen niet alleen ontstaan uit civiele rechtsbetrekkingen maar ook als gevolg van bestuurshandelingen. Maar geschillen over gevolgen van bestuurshandelingen die niet bezwarend zijn omdat zij niet in de privé sfeer van burgers ingrijpen en die ook  geen behoorlijke wettelijke grondslag hebben, worden niet als rechtsgeschillen beschouwd. Met andere woorden, de burgerlijke rechter heeft zich tot nu toe niet bevoegd geacht om de totstandkoming en de gevolgen van begunstigende bestuurshandelingen aan ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur te toetsen en burgers kunnen zich daarover dan ook niet bij de burgerlijke rechter beklagen. 

19. Deze stilstand in de ontwikkeling van ons bestuursrecht over de afgelopen dertig jaren, is onze rechtsstaat niet ten goede gekomen. De politieke controle op bestuurshandelingen, biedt vanuit het oogpunt van de rechtsstaat onvoldoende waarborgen. Bovendien is deze controle vanwege de vermenging van politieke en bestuurlijke functies en gebrek aan gezag van de Rekenkamer in onze politiek-bestuurlijke praktijk beneden de maat.     

20. Zal het beoogde terugtreden van de overheid uit de  productie van andere dan publieke goederen, juridische normering van begunstigende bestuurshandelingen overbodig maken? Het antwoord is neen, want de rol van het bestuur is ook in een neoliberale ordening niet beperkt tot het uitvoeren van wetten die de markt op zijn beloop moeten laten. De overheid heeft bij een dergelijke ordening een faciliterende, stimulerende, coördinerende en regulerende taak en de bestuurshandelingen die in dat kader worden verricht, hebben wezenlijke trekken gemeen met begunstigende bestuurshandelingen en moeten daarom evenzeer onderworpen zijn aan beginselen van behoorlijk bestuur zoals beginselen van gelijkheid,  openbaarheid, rekenschap en zorgvuldigheid.       

21. Voor wie is hier primair een taak weggelegd, voor de rechter of voor de wetgever? Met andere woorden, moet de verdere onderwerping van het bestuur aan juridische normering aan de rechtspraak worden overgelaten of moet de wetgever voorzieningen treffen? Ook al zou de rechterlijke macht in staat zijn om een dergelijke rechtsontwikkeling tot stand te brengen - en ik betwijfel dat - dan nog zou het uit een oogpunt van rechtszekerheid en effectiviteit de voorkeur verdienen dat de wetgever deze leemten in onze rechtsstaat opvult middels algemene wettelijke regelingen die alle bestuurshandelingen, ongeacht of ze voor burgers bezwarend of begunstigend zijn,  aan rechtsnormen onderwerpen en de controle op de naleving daarvan waarborgt door toetsing van de rechtmatigheid van die handelingen door de onafhankelijke rechter mogelijk te maken. 
Op grond van het beginsel van wederkerigheid mag een overheid, die zijn handelingen aldus normeert ook hogere verwachtingen koesteren van de gehoorzaamheid van zijn burgers aan regels die hen tegenover de overheid verplichtingen opleggen.   

Invloed van politieke factoren

22. Het onderwerpen van de Staat aan het recht is een voorwaarde voor de rechtsstaat. Sommigen zouden zelfs beweren dat deze doelstelling op zich al voldoende is om van een rechtsstaat te kunnen spreken. Maar hoe dan ook, het voldoen aan deze voorwaarde, het onderwerpen van de Staat aan het recht, of dat nu de onderwerping is aan internationale normen of  beginselen van behoorlijk bestuur, is geen zuiver rationeel-functionele exercitie. Het beperken van de macht van de staat is een  politieke aangelegenheid.

23. Bij de bepleite verdere incorporatie in het rechtssysteem van universele mensenrechten en  bestuursrechtelijke beginselen zal zich een spanningsveld  manifesteren tussen rechtsstaat en democratie, de twee belangrijkste aspiraties van onze staatsinrichting. Bij universele mensenrechten staat het meer of minder absolute karakter van soevereiniteit ter discussie en daarmee ook de omvang van de democratische legitimatie van nationale wetgeving. Gekozen politici leveren macht in ten gunste van de internationale rechtsorde. Ook bij de incorporatie van bestuursrechtelijke beginselen wordt  aan politici werkelijke macht, die zij op democratische wijze hebben verkregen, ontnomen ten gunste van de niet democratisch verkozen rechter.

24. Ik zou naïef zijn indien ik zou geloven dat de door mij voorgestelde hervormingen niet op weerstand zouden stuiten van de politieke elite die daardoor macht verliest. Hoewel  deskundige rechters met zelfvertrouwen een belangrijke rol kunnen spelen bij het beschermen van universele mensenrechten en in het beperken van overheidsmacht, zal het uiteindelijk de wetgever zijn die een vernieuwd concept van de rechtsstaat moet implementeren. De politieke elite zal de grenzen tussen haar macht en haar onderwerping aan het recht uiteindelijk zelf moeten verleggen.
Politieke factoren zijn voor het doorvoeren van de voorgestelde hervormingen dus van essentiële betekenis. Maar ik zou cynisch zijn indien ik ervan uitging dat politieke factoren de versterking van het rechtsgehalte van onze samenleving per definitie  zouden belemmeren.

Tussen naïviteit en cynisme

25. Als weg tussen naïviteit en cynisme zie ik een pragmatische en systematische aanpak voor capaciteitsversterking van de rechtsstaat. Die aanpak is resultaat georiënteerd. Zij gaat er in de eerste plaats van uit dat de rechtsstaat, wanneer het  om haar versterking gaat, beter gedefinieerd kan worden in termen van doelstellingen dan in termen van kenmerken van instituten. Ik heb de indruk dat de initiatieven voor versterking van de rechtsstaat die wij thans ondernemen zich concentreren op de instituten en met name op verbetering van de capaciteit van de organen die rechtspreken en van de organen die de naleving van rechtsregels moeten afdwingen. De wetgevingsfunctie, die praktisch tot stilstand gekomen is, wordt daarbij stiefmoederlijk behandeld. Men beseft kennelijk nog onvoldoende  dat ons rechtssysteem in de eerste plaats uit wetten bestaat en dat meer nog dan in de ‘common law’ traditie  van de landen om ons heen, in onze ‘civil law’ traditie wetgeving een centraal instituut van de rechtsstaat is. Ik zou een beleidswijziging in dit opzicht willen bepleiten. Versterking van de wetgevingsfunctie verdient in het belang van de ontwikkeling van onze rechtsstaat een hoge prioriteit. 
26. Maar nog ernstiger is dat men kennelijk over het hoofd ziet dat verbetering  van instituten geen doel op zich is. De instituten van rechtspraak, bestuur en wetgeving moeten worden verbeterd met het oog op de versterking van de rechtsstaat. In mijn optiek, thans, vooral met het oog op de verdere incorporatie in ons rechtssysteem van internationale normen waartoe we ons verplicht hebben en van  rechtsnormen die, ter verbetering van de rechtsbescherming van burgers, het bestuur, waar zij nu in wettelijke leemten functioneert, aan het recht  onderwerpt. Een belangrijke implicatie van deze accentverlegging van ‘instituten als doel’ naar ‘instituten als middel’ is een aanpak niet per instituut, maar een aanpak overdwars relevante instituten van wetgeving, bestuur en rechtspraak. Niet instituten in isolatie maar hun functioneren in hun onderlinge afhankelijkheid moet het voorwerp van capaciteitsversterking zijn. 

27. Een aldus op resultaat gerichte aanpak waakt er bovendien voor dat in dit proces van capaciteitsversterking, niet alleen attributen van instituten aandacht krijgen, maar dat ook de noodzaak wordt onderkend van verschuivingen van macht van instituten waarbinnen de ‘rule of political law’ heerst naar instituten die onderworpen zijn aan de ‘rule of professional law’. Deze verschuivingen staan onder invloed van factoren zowel binnen als buiten het concrete domein van de instituten. De externe factoren zijn van politieke aard en als zodanig geen onderwerp van institutionele versterking van wetgeving, bestuur en rechtspraak. Maar ze werken wel belemmerend op het verloop van de beoogde capaciteitsversterking. Daarom is behalve institutionele versterking, commitment van de politieke elite om de rechtsstaat te versterken en daartoe zonodig macht in te leveren essentieel. Indien dit commitment ontbreekt bestaat er hoegenaamd geen garantie dat versterking van de capaciteit van instituten inderdaad ook leidt tot een betere realisatie van het doel van die instituten, verhoging van het rechtvaardigheids-gehalte van onze samenleving.    

Afsluiting

28. Ik heb gepoogd U uiteen te zetten op welke wijze onze rechtsstaat  thans onder druk staat van globalisatie als gevolg van internationale verplichtingen die we op ons hebben genomen. Ons rechtssysteem blijft daardoor achter in de bescherming van mensenrechten en andere vormen van bescherming waartoe de Staat zich onder andere in Verdragen van de Verenigde Naties verplicht heeft. Bovendien schiet de Staat te kort in het naleven van verplichtingen die verbetering van de internationale samenleving beogen zoals milieunormen en normen ter bescherming van het wereld cultureel en natuurlijk erfgoed.
Ons rechtssysteem staat sinds de onafhankelijkheid ook onder druk van haar verzelfstandiging. Onder andere de voortschrijdende ontwikkeling van het bestuursrecht in andere landen, is sindsdien aan ons voorbijgegaan. Daardoor zijn er gebieden waarin het bestuur handelt in het wettelijk luchtledige, zodat die handelingen niet aan rechtsnormen en toetsing door een onafhankelijke  rechter onderworpen zijn.

29. Beide ontwikkelingen vragen om capaciteitsversterking van de rechtsstaat. Hoe lofwaardig de initiatieven die thans in dit opzicht worden ontplooid ook zijn, ik betwijfel hun effectiviteit. Ik suggereer een bijstelling van deze initiatieven in een aantal opzichten. Ten eerste moet het  voorwerp van deze initiatieven worden uitgebreid tot alle instituten die voor de naleving en ontwikkeling van de rechtsstaat verantwoordelijk zijn. Wetgeving mag daar beslist niet van worden uitgesloten. De instituten moeten bovendien niet als afzonderlijk functionerende eenheden maar gezamenlijk, in hun onderlinge afhankelijkheid, het voorwerp van capaciteitsversterking worden. Voorts moet het accent van die initiatieven worden verlegd. Niet de instituten van  de rechtsstaat op zich maar de doelstellingen van de rechtsstaat moeten de focus van initiatieven voor capaciteitsversterking worden. Tenslotte moeten de initiatieven zich mede gaan uitstrekken tot de politieke factoren buiten de instituten, die het proces beïnvloeden.     

30. In het begin van mijn voordracht heb ik aan de rechtsstaat gerefereerd als waarborg van rechtvaardigheid. Die waarborg ligt vooral in de gelding van vooraf vastgestelde rechtsregels voor alle burgers en het toezicht op de naleving daarvan door  onafhankelijke rechtsprekende instituten. Maar ik bepleit ook versterking van ons rechtssysteem door verdergaande incorporatie van internationale normen en juridische normering  van  bestuurshandelingen. Daarmede kies ik nadrukkelijk niet voor de bescheiden versie van de rechtsstaat die beperkt is tot de eis dat bestuur gebaseerd is op regels en de naleving ervan, maar voor een verhevener versie waar maatstaven van rechtvaardigheid deel van uitmaken. Een versie waarin de rechtsstaat een toetssteen voor respect van mensenrechten en een ideaal is voor goed bestuur en daarmede ook een waarborg voor niet alleen formele, maar ook inhoudelijke rechtvaardigheid. 
***
18-05-07

Belton, R.K (2005) Competing Definitions of the Rule of Law, Carnegie Papers nr 55, Carnegie Endowment for International Peace; www.CarnegieEndowment.org/pubs

Carothers, Thomas, ( 2006) Promoting the Rule of Law, Carnegie Papers nr 34, Carnegie Endowment for International Peace; www.CarnegieEndowment.org/pubs
Lord Bingham of Cornhill, (2006)The Rule of Law, The Sixth Sir David Williams Lecture, Centre for Public Law,  http://cpl.law.cam.ac.uk/past_activities/the_rt_hon_lord_bingham_the_rule_of_law.php
Cliteur, P. (2004) Tegen de decadentie, de democratische rechtsstaat in verval, Arbeiderspers, Amsterdam

Dijkstra,G.S.A. De Algemene wet bestuursrecht: verleden, heden en toekomst, Blad Bestuurskunde  Jg. 6 Nr. 7 pp 295-204

Gleeson, Murray (2001) Courts and the Rule of Law, Melbourne University www.hcourt.gov.au/speeches/cj/cj_ruleoflaw.htm

Lord Goldsmith QC (2006) ‘Government and the Rule of Modern Age’, LSE Law Department and Clifford Chance Lecture Series, http://www.attorneygeneral.gov.uk/attachments/22_02_06_govt_rule_law_speech_ag_lse.doc

Hagelstein, G.H. (1997) Besturen met recht, Blad Bestuurskunde  Jg 6 Nr 7 pp 327-330

Hoever-Venoaks, M.R. (1999) Het Surinaams Ambtenarenrecht in Ontwikkelingsperspectief diss. UvS Paramaribo

M.R. Hoever-Venoaks en Prof mr L.J.A. Damen, Surinaams Bestuursrecht, Ars Aequi Libri 2003

Langbroek, P.M. (1997) Gevolgen van de Awb voor de burger en de rechter, Blad Bestuurskunde Jg. 6 Nr.7 pp. 318-326

Mattei, U. (1997) Three Patterns of Law: Taxonomy and Change in the World’s Legal Systems, The American Journal of Comparative Law vol. 45 pp.5-44,

Nicolai, P. (1978), De beheerste heerser, Paramaribo.

Nicolai, P. et al (1991), Bestuursrecht, Amsterdam, Factotum

Rogier, L.J.J., De betekenis van het bestuursrecht voor de ontwikkeling van de rechtsstaat SJB april 2005 pp.5 ev.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR 2002): De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat, Rapporten aan de Regering nr. 63, Den Haag, Sdu Uitgevers.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR 2002): De Sociale Rechtsstaat voorbij  Twee ontwerpen voor het huis van de rechtsstaat, Witteveen et al.,Voorstudies en achtergronden V116, Den Haag, Sdu Uitgevers.